Brasília, 21 de outubro de 2003

Antes de tudo, desejo reiterar minhas felicitações aos organizadores do Curso de Gestão de Recursos de Defesa.

A Escola Superior de Guerra, com a colaboração direta da Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa, está prestando, por meio desta edição do CGERD, uma valiosa contribuição para a capacitação de pessoas que trabalham ou virão a trabalhar na área da defesa, neste ou em outros órgãos da Administração. E essa contribuição é fundamental, como já tive a oportunidade de afirmar na minha mensagem transmitida no início dos trabalhos do Curso, para a consolidação de uma "massa crítica" no Brasil em matéria de defesa, da qual necessitamos cada vez mais.

Que o êxito que já vem caracterizando este curso nos sirva de estímulo para que continuemos engajados na sedimentação de um pensamento estratégico brasileiro em sentido amplo.

Senhoras e senhores,

O assunto que nos une neste encontro é o do estudo da gestão de recursos de defesa.
Definir conceitos é sempre tarefa das mais complexas. Os romanos diziam – e, como quase sempre, com boa razão – que definitio periculosa est.

A complexidade e os riscos inerentes ao ofício de definir são particularmente nítidos quando se trata do conceito de "defesa".

Esse fato ficou bastante evidente há cerca de duas semanas, por ocasião de um debate de dois dias dedicado, precisamente, aos conceitos de "defesa" e "segurança".

Como se sabe, o Ministério da Defesa está promovendo uma ampla reflexão sobre o pensamento brasileiro na esfera da defesa e da segurança. O exercício consiste na realização de oito rodadas de debates, sempre em fins de semana, consagradas a temas previamente definidos. São convidados a participar de cada rodada, como debatedores, seis personalidades entre membros do poder público e da sociedade civil – integrantes do Governo, políticos, militares, diplomatas, acadêmicos, jornalistas.

Pois bem: na última rodada, que se realizou nos dias 11 e 12 deste mês de outubro, pudemos debruçar-nos sobre o tema "Conceitos de segurança e defesa: implicações práticas para a ação interna e externa do Governo".

Estiveram presentes, como debatedores convidados, o Ministro da Justiça, o Ministro das Relações Exteriores, o Deputado Paulo Delgado, o General Rui Monarca da Silveira, Subchefe do Estado-Maior do Exército, o Doutor Arthur Xavier Ferreira, Diretor da Companhia Vale do Rio Doce, e o Doutor Antonio Carlos Pereira, editorialista do jornal "O Estado de S. Paulo".

O encontro foi extremamente rico e proveitoso. Além de termos aprofundado entendimentos sobre o tema em questão, que é fundamental para a ação política do Governo, pudemos demonstrar, de forma inequívoca, que existe, entre os principais órgãos do Executivo envolvidos com os assuntos de defesa e segurança, graus de articulação e de convergência que não poderiam ser mais elevados.

No entanto, a verdade é que, apesar do êxito indiscutível da iniciativa, apesar de sua extraordinária utilidade prática como fonte de subsídios para o planejamento político do Governo, pareceu claro que não trabalhávamos com uma definição consensual e inequívoca do que seja "defesa" ou do que seja "segurança". Os participantes apontaram, por certo, elementos-chave que podem ser vistos como necessariamente constitutivos de um e outro conceito. Mas – como era de se esperar – nenhuma formulação chegou a ser considerada como uma definição acabada e exata, acima de qualquer crítica, do que venham a ser "defesa" e "segurança". Sendo assim, não creio ser oportuno, neste momento, buscar uma conceituação definitiva do termo "defesa" com base no qual elaborar idéias e trocar impressões. Guardemos essa ambição – essa saudável ambição – para ocasiões futuras.

Por outro lado, para pensarmos sobre questões de defesa, convém compartilharmos ao menos uma certa noção das várias dimensões que compõem esse multifacetado campo do conhecimento e da ação pública. Nessas condições, decidi adotar, como ponto de partida para as reflexões que pretendo dividir com os senhores, uma definição que me parece suficientemente densa para que, sem trocadilhos, possamos trafegar no terreno da defesa com um grau razoável de segurança.

Refiro-me à definição de "defesa nacional" empregada pelo Exército brasileiro. Para o nosso Exército, defesa nacional é "o conjunto de ações do Estado, com ênfase na aplicação da expressão militar, para a proteção do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças externas".

A definição é multidimensional e contém diversos aspectos que merecem um exame mais detido. Para os propósitos desta exposição, contudo, quero concentrar-me no seu trecho final. Nele, fica claro que as ações de defesa responderiam exclusivamente a ameaças de natureza externa. É inegável que boa parte das definições de "defesa" com as quais podemos contar ou vincula diretamente o conceito à seara das ameaças externas, como faz a do Exército brasileiro, ou, pelo menos, inclui tais ameaças entre aquelas contra as quais devem voltar-se as ações ditas de "defesa". Portanto, torna-se imprescindível, para o estabelecimento e a execução de uma política de defesa responsável, que sejamos capazes de compreender, da forma mais precisa possível, o mundo exterior no qual estamos inseridos, o espaço para cujas ameaças devemos estar permanentemente atentos.

Como todos sabemos, compreender o mundo requer esforços metódicos e disciplinados. A realidade, inclusive a internacional, pode ser concebida, no mais das vezes, como um jogo de espelhos, de percepções. Existe, não há dúvida, um estado de coisas objetivo. Mas o fato é que não tomamos contato cognitivo com esse estado objetivo senão por intermédio de nossas próprias subjetividades.

Como ressalta o teórico Robert Jervis em sua obra já clássica Percepções e erros de percepção nas relações internacionais, há diferenças importantes entre a realidade e a forma como a percebemos. E mais: como é óbvio, a forma como os tomadores de decisão percebem a realidade influenciam suas preferências políticas.

Isso ratifica a idéia de que uma análise conseqüente do ambiente internacional requer método e disciplina. O cenário global é por demais intrincado. Não podemos, em nenhuma circunstância, contentar-nos, no exame de uma situação específica, com categorias de análise isoladas. Devemos, conforme o caso, eleger a categoria analítica – ou as categorias analíticas – que melhor se aplicam ao episódio que desejamos estudar.

O nível correspondente ao próprio sistema internacional, o nível da natureza dos Estados, o das burocracias domésticas, o do processo decisório individual – todos esses, entre outros, são níveis de análise válidos, desde que adequadamente escolhidos e aplicados.
Diversos são os acadêmicos empenhados em demonstrar que, no estudo das relações internacionais, é preciso selecionar criteriosamente a categoria analítica adequada ao caso que se deseja examinar. Menciono, a título de ilustração, um episódio até caricato do século XIX, citado por Robert Jervis, diante do qual fica patente que certos pressupostos de análise, por mais úteis que sejam em outros momentos, podem levar o analista – mesmo o mais arguto –, em determinadas situações específicas, a reações um tanto descabidas. Relata-nos o autor que, ao tomar conhecimento da morte do embaixador russo, Metternich se teria perguntado: "Por que será que ele fez isso?". Essa saborosa passagem nos chama a atenção para o fato de que mesmo um pressuposto tão caro aos realistas – o da intencionalidade –, mesmo um pressuposto que tende a ser da maior utilidade na compreensão da vida internacional deve, às vezes, ser matizado.

Senhoras e senhores,

Essas são considerações de natureza mais bem teórica que me pareceu útil trazer a este auditório. De tudo o que disse até aqui, quero que retenham, sobretudo, o seguinte: quando lidamos com o cenário internacional, não devemos jamais, no nosso dia-a-dia, por mais corrido e atribulado que ele seja, subestimar a importância dos conhecimentos teóricos. Sei que o cotidiano nos "atropela" com todo tipo de demanda.

Sei que não é fácil, quando se exerce uma função de caráter executivo, tomar tempo com considerações que podem parecer meramente abstratas. Mas guardem esta observação: como regra geral, não se depreende a essência da realidade internacional sem uma dose de teoria. Um certo distanciamento mental do turbilhão diário dos acontecimentos e uma aproximação dos conceitos e categorias de análise de que dispomos podem revelar-se não como uma perda de tempo, como muitos pensarão à primeira vista, mas como um investimento que reverterá, para usar a expressão de Jervis, na redução da probabilidade de incorrermos em "erros de percepção". Essa tem sido a minha experiência e este é o conselho que lhes deixo: sejam práticos – não descurem da teoria.

Tendo presentes todas essas ressalvas teóricas, procurarei, no tempo de que disponho, traçar as grandes linhas do panorama internacional tal como o compreendo hoje. Buscarei transmitir-lhes, de maneira sucinta e direta, as minhas principais percepções sobre o cenário mundial contemporâneo.

O sistema internacional parece caracterizar-se, desde o início da década de 1990, pela marca do desequilíbrio de poder e da instabilidade.

É bem verdade que, no período imediatamente posterior ao término da Guerra Fria, se ensaiaram teses sobre a formação de novos e duradouros consensos. O entusiasmo gerado pelas condições políticas em que se processou a primeira guerra contra o Iraque deu lugar a veementes manifestações de otimismo. As concepções liberais pareciam haver triunfado para todo o sempre. Chegou-se mesmo a falar, como os senhores recordarão, no "fim da História".

No entanto, não tardou até que se desfizessem as ilusões de um consenso permanente. Diversos episódios de dimensão internacional, entre os quais conflitos armados de conseqüências localmente devastadoras, tornaram evidente que a idéia de uma ordem internacional cujos valores e metas eram por todos compartilhados não correspondia à dura realidade dos fatos. A emergência de uma ordem sistemicamente desequilibrada e instável tornava-se cada vez mais nítida.

Esse desequilíbrio e essa instabilidade, que são a matéria com a qual temos de lidar no cenário externo, constituíam – e ainda constituem –, até certo ponto, uma novidade para os agentes do ambiente internacional deste início de século.

Durante longos períodos da História Contemporânea a regra internacional residiu, justamente, no equilíbrio e na estabilidade. Assim foi, por exemplo, no âmbito da lógica da "balança de poder" que pautou a política européia no século XIX, a qual se revestia de traços claramente multipolares. Assim foi, também, com a bipolaridade típica da Guerra Fria, na qual prevaleceu o chamado "equilíbrio do terror".

Com o fim da Guerra Fria, entretanto, os novos paradigmas do sistema internacional parecem apontar, em termos sistêmicos, para uma tensão entre fatores tendentes à unipolaridade e fatores tendentes à multipolaridade. No lugar da estabilidade, a instabilidade. No lugar do equilíbrio, o desequilíbrio.

Ao mesmo tempo em que potências como a União Européia, a Rússia, o Japão e a China, além de países em desenvolvimento como a Índia, a África do Sul e o próprio Brasil, buscam contribuir, cada qual à sua maneira, para a construção de um sistema multipolar, em que os recursos de poder estejam melhor distribuídos entre as unidades do sistema, a atuação dos Estados Unidos no sentido de consolidar-se como a única superpotência do planeta nos desloca para um eixo de crescente unipolaridade.

O tema é especialmente complexo. Uma análise mais aprofundada das forças que movem as estruturas do mundo atual dependeria, naturalmente, dos cuidados metodológicos a que fiz alusão. Uma análise desse tipo demandaria mais tempo do que o que nos é reservado no dia de hoje. Mas não gostaria de deixar de me estender sobre alguns aspectos dessa ação norte-americana rumo à unipolaridade cujas implicações globais me parecem particularmente relevantes para a área da defesa. Para tanto, tomo como referência o documento intitulado "A estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos da América", publicado, pelo Governo norte-americano, em setembro de 2002.

O teor do documento é, como se sabe, surpreendentemente abrangente. Verificam-se, nele, preocupações relativas a meio ambiente, a direitos humanos, à pobreza e mesmo à conveniência de se promoverem as mudanças internacionais necessárias por meio de organismos multilaterais, como as Nações Unidas. Lamentavelmente, contudo, os pontos efetivamente implementados do documento, ao menos até o presente, são de outro naipe. E há dois deles que, a meu juízo, merecem, nesta oportunidade, ser objeto da nossa atenção.

O primeiro refere-se à denominada "ação preventiva". Esse padrão de conduta internacional, em essência, retira do Conselho de Segurança das Nações Unidas, órgão primordialmente responsável pela manutenção da paz e da segurança internacionais, a competência exclusiva de qualificar as situações que efetivamente configuram ameaças à paz e à segurança, transferindo essa competência decisiva para Estados individuais. Nesse sentido, a "ação preventiva" desafia o papel do Conselho. Ela cria condições para o exercício do poder desprovido de legitimidade, ela cria condições para que atitudes unilaterais se sobreponham ao direito multilateralmente constituído.

Mas é importante lembrar que, como afirmou o Secretário-Geral das Nações Unidas perante a Assembléia Geral da Organização, no último mês de setembro, "não basta denunciar o unilateralismo". Para Kofi Annan, "temos de enfrentar, de forma direta, as preocupações que fazem que alguns Estados se sintam particularmente vulneráveis, uma vez que são essas preocupações que os levam a adotar ações unilaterais". Nas palavras do Secretário-Geral, "temos de mostrar que aquelas preocupações podem – e serão – eficazmente contempladas por intermédio de uma ação coletiva". E o Brasil está firmemente empenhado nesse esforço.

O segundo ponto do documento "A estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos da América" que desejo salientar diz respeito ao princípio nele contido de que os Estados Unidos não admitem que nenhum outro país os ameace em sua hegemonia militar.

Sobre esse aspecto, são bastante lúcidos os comentários de Paul Kennedy, da Universidade de Yale, publicados em recente artigo que tem por título uma estimulante pergunta: "Os Estados Unidos podem bancar o preço da vitória?". No mencionado artigo, Paul Kennedy escreveu (e eu cito): "Como nenhum outro país ou entidade política tem condições econômicas de gastar 400 bilhões de dólares por ano com suas forças militares, como fazem os Estados Unidos, os inimigos e rivais dos norte-americanos vão recorrer a métodos assimétricos de agressão. Os ataques da Al Qaeda em 2001 e as emboscadas a soldados norte-americanos no Iraque e no Afeganistão são exemplos óbvios. [...] Dinheiro nem sempre compra segurança." (fim da citação)

Os comentários de Paul Kennedy remetem-nos a inúmeros problemas, entre os quais se destaca o do terrorismo, compreensivelmente elevado, por iniciativa sobretudo de Washington, ao topo da agenda de segurança após os ataques de 11 de setembro de 2001.

Aqui, uma vez mais, temos de consolidar a percepção de que essa terrível prática, que vitima homens e mulheres de todas as nacionalidades – pensemos no nosso compatriota Sérgio Vieira de Mello, brutalmente morto quando se encontrava a serviço da paz –, não pode ser eficazmente combatida senão por meio de estratégias concertadas de diálogo e de persuasão. O recurso à força deve ser utilizado apenas em última instância, sempre no quadro do direito internacional.

O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva participou, recentemente, em Nova Iorque, de uma conferência sobre o combate ao terrorismo. No encontro, além de repudiar a associação automática entre terrorismo e pobreza – associação que pode levar a uma injusta discriminação contra países em desenvolvimento –, além de elaborar sobre as posições brasileiras na matéria, o Presidente afirmou (e eu cito) que "O ódio que anima os extremistas não se dissipará pelo emprego de métodos repressivos. São necessárias iniciativas diplomáticas, legitimadas pelo direito internacional. São necessárias ações coordenadas, conduzidas por lideranças capazes de combinar firmeza no combate à violência com um claro compromisso com a democracia e a inclusão social". (fim da citação). Essas recomendações aplicam-se a todas as situações em que a bárbara expressão do terrorismo se faz sentir. Mas creio que elas são especialmente válidas no caso do difícil processo de reconstrução do Iraque.

Senhoras e senhores,

Do ponto de vista político-estratégico, este é o mundo em que se insere o Brasil: um mundo sistemicamente instável e desequilibrado, um mundo que vive sob o signo da imprevisibilidade e da insegurança.

Nossa obrigação, diante de uma realidade desfavorável, é lutar para mudá-la. Lutar para torná-la favorável à promoção dos nossos legítimos anseios de segurança e de desenvolvimento econômico e social.

E é isso o que temos feito. É nessa luta que nos temos engajado. Uma luta que visa à configuração de um sistema internacional que esteja tão próximo quanto possível de um moldelo multipolar; uma luta que visa à construção de uma comunidade internacional mais justa e solidária.

Na esfera da defesa, a contribuição mais significativa do Brasil para a estabilidade internacional – e, em particular, para a estabilidade da América do Sul – é a sua própria conduta no plano externo, tradicionalmente pautada por nossa inequívoca vocação para a paz. Compartilhamos fronteiras com dez vizinhos. Mais do que isso, dividimos importantes interesses com todos eles, dos platinos aos amazônicos. Mais ainda, vivemos em paz com todos, sem exceção, há mais de 130 anos. O Brasil irradia estabilidade na América do Sul, região totalmente destituída de conflitos militares entre os Estados e completamente livre de armas de destruição em massa.

No Governo do Presidente Lula, estamos aproveitando essa conjunção de fatores para conferir ímpeto renovado à organização do espaço sul-americano em função de valores e necessidades que não são deste ou daquele país, mas do subcontinente em seu conjunto. Partindo do Mercosul – e do eixo estratégico Brasil-Argentina –, estamos dando contornos concretos à integração da América do Sul. Ao mesmo tempo em que atendemos aos interesses das nossas sociedades, que precisam crescer economicamente e corrigir injustiças sociais seculares, procuramos consolidar, neste nosso quadrante do globo, um dos pólos do sistema multipolar a que aspiramos no panorama mundial.

Nesse contexto, tive a honra de promover, no último mês de abril, a primeira reunião de Ministros da Defesa no âmbito específico da América do Sul. Na reunião, sedimentamos a noção de que a nossa região já goza de identidade política própria. Reiteramos a importância atribuída à cooperação entre as nossas Forças Armadas, cooperação que é fundamental para que se estreitem os laços de confiança e camaradagem que já caractarizam as suas relações. E, como tenho dito, confirmamos o entendimento de que os problemas que enfrentamos, em grande parte comuns a todos os nossos povos, não nos separam, mas, antes, nos unem.

No início deste mês de setembro, tive a oportunidade de me reunir, novamente, em Santiago do Chile, com os meus homólogos sul-americanos. Na ocasião, articulamos posições conjuntas que levaremos para a próxima Conferência de Segurança Hemisférica, a realizar-se em breve, no México. Concordamos em defender, naquele foro, que o conceito de "segurança" adotado no sistema inter-americano não pode afetar as competências que soberanamente atribuímos às nossas Forças Armadas.

Ainda no campo da manutenção da estabilidade da América do Sul, estamos estendendo aos nossos vizinhos os resultados gerados pelo SIVAM, sempre em prol da ampliação da segurança do espaço que compartilhamos.

Especificamente com relação ao conflito interno na Colômbia – o qual eu não poderia deixar passar despercebido –, registro que, na minha avaliação, se trata do principal foco de insegurança do nosso entorno geográfico. Temos claro interesse no fim do conflito interno colombiano e faço questão de ressaltar que o Brasil está pronto a fazer a sua parte, em resposta a iniciativas apoiadas pelo próprio Governo daquele país, para que a grave situação por que passa a Colômbia seja encaminhada da maneira mais adequada ao pleno restabelecimento da normalidade social e política no nosso vizinho.

Também como contribuição para a construção do mundo multipolar que almejamos, o Brasil, na área da defesa, tem intensificado suas relações com parceiros diversos: com a África do Sul e a Índia, ao amparo do mecanismo de concertação tripartite que reúne esses três países; com os países da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, por meio de diferentes iniciativas de cooperação técnico-militar e da ampliação do diálogo político entre os seus membros; com a Rússia, com a Turquia, com a China, com outros países africanos, além dos que compõem a CPLP, e com todos os parceiros que manifestam interesse em aproximar-se de nós em defesa da paz e da segurança internacionais.

Com os Estados Unidos, estamos elevando o patamar do diálogo bilateral. Em julho passado, estive em Washington para manter reunião de trabalho com o Secretário de Defesa norte-americano. Minha conversa com Donald Rumsfeld foi franca e direta, marcada por um forte sentimento de respeito mútuo. Insisti na idéia de que, se os Estados Unidos estão efetivamente interessados na paz e na estabilidade da América do Sul, a chave para fazê-lo é um diálogo permanente com o Brasil e o reconhecimento de que temos um papel próprio a exercer na nossa região imediata. Rumsfeld não apenas concordou comigo quanto a ambos os aspectos, mas indicou também, em tom claramente positivo, sua percepção referente à dimensão internacional dos interesses brasileiros.

Creio ser relevante destacar, igualmente, que, imbuído do mesmo espírito de conciliação que nos tem inspirado em todas as ações bilaterais e regionais que venho mencionando, o Brasil participa ativamente de relevantes missões de paz das Nações Unidas. Sobressaem, nessa área, a Missão de Apoio no Timor-Leste, a Missão de Paz no Chipre, a Missão de Verificação dos Direitos Humanos na Guatemala e a Missão no Kosovo, além das operações de desminagem na América Latina e da nossa bela e nobre participação no Congo Oriental, em apoio ao batalhão uruguaio que lá se encontra.

Mas, se pretendemos lograr êxito na tentativa de tornar o sistema internacional mais propício à promoção dos nossos interesses, temos de ir além de iniciativas específicas, por mais importantes e mesmo abrangentes que sejam, e trabalhar por uma estrutura de poder mais democrática. E uma estrutura de poder mais democrática depende, não tenhamos dúvidas, do reforço do multilateralismo, em todos os níveis.

Necessitamos, por exemplo, de um sistema multilateral de comércio menos discriminatório em favor dos ricos, do qual seja definitivamente eliminado o "tratamento especial e diferenciado às avessas" que caracteriza o Acordo Agrícola. Necessitamos de mecanismos de controle ambiental, como o Protocolo de Kyoto, que se possam tornar efetivamente operacionais. Necessitamos de um Tribunal Penal Internacional que conte com o apoio das principais potências do sistema. Necessitamos, sobretudo, de uma Organização das Nações Unidas revigorada, com um Conselho de Segurança mais representativo e mais bem equipado para fazer frente aos enormes desafios que se apresentam à paz e à segurança internacionais.

De Porto Alegre a Davos, da Cúpula Ampliada do G-8 em Evian à Assembléia Geral das Nações Unidas, essa é a mensagem que o nosso Presidente tem transmitido à comunidade das nações.

Na abertura da mais recente Assembléia Geral da ONU, em Nova Iorque, o Presidente Lula reafirmou que, para o Brasil, "o aperfeiçoamento do sistema multilateral é a contraparte necessária do convívio democrático no interior das nações". O Presidente da República teve a coragem de dizer, porque esta é a posição do nosso País, que "toda nação comprometida com a democracia, no plano interno, deve zelar para que, também no plano externo, os processos decisórios sejam transparentes, legítimos, representativos".

E, ao referir-se à necessidade de se alterar a composição do Conselho de Segurança – que, nas suas palavras, "não pode ser a mesma de quando a ONU foi criada há quase 60 anos" –, o Presidente enfatizou, como tem feito, que o Brasil está pronto a dar a sua contribuição.

Senhoras e senhores,

Meus amigos,

Em suma, essas são as maneiras como se materializam os aportes do Brasil para o delineamento de uma ordem internacional mais equilibrada e estável. Essas são as formas que o Brasil tem encontrado para ajudar na construção de um ambiente global em que prevaleçam a paz e a segurança.

No que depender de nós – e, muito especialmente, no que depender da nossa política de defesa –, viveremos dias melhores: dias de mais justiça, dias de maior solidariedade.

Conto com os senhores.

Boa sorte a todos e muito obrigado.