COBERTURA ESPECIAL - Especial MOUT - Segurança

29 de Abril, 2014 - 09:30 ( Brasília )

As Forças Armadas e a Garantia da Lei e da Ordem



Sérgio de Oliveira Netto
Procurador Federal. Mestre em Direito Internacional (Master of Law), com concentração na área de Direitos Humanos, pela American University – Washington College of Law. Especialista em Direito Civil e Processo Civil. Professor do Curso de Direito da Universidade da Região de Joinville - UNIVILLE (SC).

 
RESUMO: Este trabalho analisa a questão referente ao emprego das Forças Armadas nas denominadas Operações de Garantia da Lei e da Ordem. Examinando os dispositivos legais disciplinadores desta atuação subsidiária das instituições militares, em atividades típicas de segurança pública.
 
 
1 - INTRODUÇÃO

Recentemente, cada vez mais as Forças Armadas vem sendo utilizadas em missões voltadas para áreas afetas ao setor de segurança pública. Que, em regra, deveriam ser executadas pelos órgãos policiais, que possuem estas atribuições específicas, tal qual previsto na Constituição Federal.[1]

Podem ser mencionados como exemplos recentes, o uso destas tropas militares em apoio às operações policiais contra o tráfico de drogas, realizadas no Rio de Janeiro. Ou a presença dissuasiva em eventos internacionais realizados no Brasil, como a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (CNUDS) no ano de 2012, comumente conhecida como Rio+20. E a Jornada Mundial da Juventude em 2013, que contou com a participação do Papa Francisco.

Os motivos para o uso dos militares nestes setores (atribuições subsidiárias das Forças Armadas) são vários, dentre os quais podem ser mencionados os seguintes: a) rigidez do comando na execução das missões, decorrentes da hierarquia e disciplina que orientam a organização castrense; b) alta qualificação dos oficiais encarregados, que possuem formação de excelência nos assuntos atinentes à segurança nacional e demais temas correlatos; c) conta com contingente de pessoal instruído, adestrado e em plenas condições de aprestamento; d) necessidade de reaparelhamento das forças militares, que é favorecido por meio de investimentos substanciais para a realização destas missões, especialmente aquelas relacionadas aos grandes eventos que o Brasil vem sediando desde o ano de 2007 (Jogos Pan-Americanos), e cujo ciclo só será encerrado com as Olimpíadas em 2016; e) impossibilidade jurídica de deflagração de greve pelos militares.

Tudo indicando, portanto, que esta tendência (de uso das Forças Armadas em operações desta natureza) será mantida nos próximos anos. Pelo menos até o final deste ciclo de grandes eventos.

Demonstrando a preocupação das autoridades brasileiras com a segurança nestes eventos internacionais, que estão ocorrendo em território nacional. Tanto que foi criada a Secretaria Extraordinária de Segurança para Grandes Eventos (SESGE), vinculada ao Ministério da Justiça, exatamente para auxiliar na coordenação destes trabalhos relacionados à segurança.
 
2 - FUNDAMENTOS LEGAIS

No âmbito normativo, a própria Constituição Federal prevê a possibilidade de emprego das Forças Armadas em tais cenários, ao estabelecer, no seu art. 142, que as Forças Armadas são constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.[2]

Visando especificar a forma de organização, preparo e emprego das Forças Armadas, inclusive neste contexto de garantia da lei e da ordem, foi editada a Lei Complementar n° 97/99. Que, expressamente autorizou o emprego das forças nestes cenários de perturbação da ordem pública.[3]

Desde que, nos termos da legislação de regência, fique caracterizado o esgotamento dos instrumentos...destinados à preservação da ordem pública...(Lei Complementar n° 97/99, art. 15, § 2°). Devendo, para tanto, serem considerados ...esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional... (§ 3°).

Esta atuação das Forças Armadas em contextos de atividades típicas de segurança pública (garantia da lei e da ordem), entretanto, não descaracterizam a natureza militar destas intervenções transitórias e episódicas.

Posto que a própria Lei Complementar nº  97/99, no seu art. 15, § 7°, considera como atividade militar as ações desenvolvidas no exercício destas atribuições subsidiárias, para o especial fim de submissão dos militares envolvidos à Justiça Militar. Na hipótese de ser questionada esta atuação, por eventual violação de alguma determinação legal, por parte dos militares que estiverem coordenando ou executando as respectivas missões.[4]

Nesta linha de orientação, foi elaborado o Manual MD33-M-10. Inicialmente aprovado pela Portaria Normativa 3461/2013, e posteriormente pela Portaria Normativa 186/2014. O Manual MD33-M-10 passou a ter validade desde 20/12/2013. Mas, apesar de recém-aprovado, já houve necessidade de ser elaborada sua 2º edição, em janeiro de 2014, pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA). Em razão das pressões que foram feitas para alterar alguns termos que haviam sido utilizados.

Por exemplo, houve a substituição da expressão “forças oponentes” pela “Agentes de Perturbação da Ordem Pública (APOP)”. Isto porque, tais nomenclaturas¸ servem para enquadrar, também, os movimentos sociais e populares que vem se intensificando desde junho de 2013.

Nas páginas 14/15, são elencados os conceitos sobre o que vem a ser a intitulada “Operação de Garantia da Lei e da Ordem”, e as controversas definições do que se deve reputar como  “Agentes de Perturbação da Ordem Pública (APOP)” e “ameaças”, in verbis:

1.4 Conceituações (p. 14/15)
...
- Operação de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) é uma operação militar determinada pelo Presidente da República e conduzida pelas Forças Armadas de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio em situações de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144 daConstituição ou em outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem (Artigos 3º, 4º e 5º do Decreto Nº 3.897, de 24 de agosto de 2001).
 
- Agentes de Perturbação da Ordem Pública (APOP) são pessoas ou grupos de pessoas cuja atuação momentaneamente comprometa a preservação da ordem pública ou ameace a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
 
- Ameaças são atos ou tentativas potencialmente capazes de comprometer a preservação da ordem pública ou ameaçar a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
 
 
Por sua vez, o item 4.1 Generalidades (páginas 25/28), enfatiza que estes operações deverão observar os preceitos da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade:

4.1 Generalidades
4.1.1 O emprego da força nas Operações de Garantia da Lei e da Ordem assentar-se-á na observância dos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da legalidade.
 
4.1.2 A Razoabilidade consiste na compatibilidade entre meios e fins da medida. As ações devem ser comedidas e moderadas.
 
4.1.3 A Proporcionalidade é a correspondência entre a ação e a reação do oponente, de modo a não haver excesso por parte do integrante da tropa empregada na operação.
 
4.1.4 A Legalidade remete à necessidade de que as ações devem ser praticadas de acordo com os mandamentos da lei, não podendo se afastar da mesma, sob pena de praticar-se ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
 
As críticas, neste aspecto, veiculadas por entidades defensoras de direitos humanos e outras agremiações de ativistas políticos, reside no fato de que uma manifestação pacífica poder ser enquadrada na condição de “força oponente”, geradora de “ameaça” à manutenção da lei e da ordem. Dentro da concepção desenvolvida por William Lind em 1989, daquilo que se convencionou rotular de “Guerra de Quarta Geração” (Fourth Generation Warfare – 4GW), capitaneada por“grupos irregulares” (integrados por agentes não-estatais).[5]

Neste contexto, o Estado não tem mais o monopólio sobre os atos violentos de guerra. E suas forças militares enfrentam oponentes não-estatais. É aquilo que se considera de guerra assimétrica, de baixa intensidade. Tais agentes não-estatais podem ser encontrados em conflitos urbanos, guerrilhas contrárias aos governos instituídos, e mesmo em ações executadas por empresas privadas de segurança (fenômeno atual que também vem ocorrendo, especialmente em países que são alvo de invasões por coalizões militares internacionais, e depois necessitam remontar seu aparato de segurança – como aconteceu no Iraque).

Some-se a isto o fato de, no item 2.1.1 (página 17) deste Manual, constar que, apesar das Operações de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) não se caracterizaremcomo operações de “não guerra”... podem, em circunstâncias especiais, envolver o uso de força de forma limitada...

Sendo que, ainda de acordo com as diretrizes estabelecidas neste manual (item 4.4.3, página 28/29), as “principais ameaças” durante uma Op GLO podem envolver: ...b) controlar vias de circulação ...e) garantir o direito de ir e vir da população... g) impedir o bloqueio de vias vitais para a circulação de pessoas e cargas...

Ou seja, pelas regras constantes deste manual, as Forças Armadas estariam legitimadas a intervirem em situações de protestos, tais quais os que vem acontecendo desde junho de 2013. Seja por movimentos como “tarifa zero”, ou “não vai ter copa”, ou manifestações exteriorizando outras tantas insatisfações.
 
3 - Considerações Finais

Independente das variações semânticas que venham a ser utilizadas neste manual, ou das diferentes interpretações e conjecturas que sobre ele possam incidir, a realidade é que as Forças Armadas tem respaldo constitucional para agir nos contextos relacionados à garantia da lei e da ordem.

Os elaboradores do manual foram bastante cautelosos ao relacionarem todos os documentos legais que conferem legalidade a estas operações. Não se podendo considerar ilegal estas intervenções.

Até porque, cumpre enfatizar pela relevância que encerra, as Forças Armadas não possuem autonomia para intervirem quando entenderem necessário. Pois, para tanto, dependerão de expressa convocação do Presidente da República (Commander-in-chief). Que, então, determinará ao Ministro de Estado da Defesa “a ativação de órgãos operacionais...”

À toda evidência, isto significa que os contingentes militares não poderão executar estas operações, sem que antes tenha havido expressa determinação do Presidente da República. Que foi eleito democraticamente e, nestas condições, está legitimado a adotar as medidas que considera corretas para assegurar a implementação das aspirações nacionais.

Obviamente que, na prática, sua correta aplicação poderá ficar comprometida, se porventura forem cometidos abusos. Todavia, não se pode dizer que não há fundamento conforme o Direito para esta atuação.

A democracia pressupõe o conflito de ideias e a mobilização popular. Entretanto, da mesma forma que as instituições militares, os participantes destas manifestações devem se pautar pelos comandos legais, que regulamentam esta forma de participação popular nos assuntos da nação. Fora dos quais estarão agindo na marginalidade, justificando a ativação dos mecanismos de repressão e segurança pública do Estado. Dentre os quais, as Forças Armadas.

Seguindo esta linha de pensamento, no caso específico da Copa do Mundo de 2014, por mais que seja legítimo parcela da população brasileira questionar a realização deste evento no país (que implica no aporte de vultosas quantias monetárias para a edificação das indispensáveis obras de infra-estrutura, como aeroportos, estádios, rede hoteleira de mobilidade urbana), o fato é que este torneio esportivo é um evento internacional. Que apenas casualmente será disputado no Brasil.

Não pode a população brasileira, impedir o legítimo direito dos estrangeiros, que virão ao país prestigiar o torneio internacional (que somente acontece a cada quatro anos), de ter o acesso tranquilo e sem bloqueios aos locais onde as partidas serão disputadas. Os torcedores estrangeiros que chegarão ao país, não podem ser enredados nestas discussões domésticas, atinentes à gestão do país pelo governo brasileiro.

Estas desavenças sobre as prioridades escolhidas pelos gestores da res publica terão o momento oportuno para serem desafiadas. Mormente porque teremos eleição presidencial no próprio ano de 2014.

Motivo pelo qual as Forças Armadas certamente serão acionadas pelo Presidente da República, para garantir a lei e a ordem durante a Copa do Mundo de 2014.

A todo direito corresponde uma obrigação. Não se pode cogitar da existência apenas de franquias constitucionais, supostamente ilimitadas. Estas garantias pressupõe, irretorquivelmente, a respectiva obrigação de uso moderado, e respeito às equivalentes franquias (de igual estatura constitucional) de terceiros.

No Estado de Democrático de Direito não existem direitos absolutos. Orientação diversa, pretendendo-se, a ferro e fogo, criar uma espécie jurídica de direito absoluto a “não imposição de nenhuma limitação” (inexistente no sistema jurídico brasileiro, pois até a vida humana, o bem mais importante que temos, pode ser tirada da pessoa, com a aplicação da pena de morte, em caso de guerra declarada – Constituição Federal, art. 5°, XLVII, “a”, ou em casos de legítima defesa – Código Penal art. 25)[6], criaria perigoso precedente social.

Como já alertava Cicero na antiga Roma, summum jus, summa injuria (a justiça exagerada se transforma em injustiça). Ou, nas palavras de Carlos Maximiliano, ...do exagero do Direito resulta a suprema injustiça... Afinal,...tudo aquilo que é juridicamente garantido é também juridicamente limitado... (Guido Zanobini)[7].

Negar esta realizada é desconsiderar o perigo que manifestações descontroladas podem acarretar, não apenas para o Estado, mas para os próprios cidadãos. A desestruturação das instituições governantes, traria uma situação de anarquia que desaguaria, inevitavelmente, no cáos total. O que poderia comprometer a própria existência da nação.

O Estado é o “garante” maior da paz pública. Mesmo que, para esta finalidade, tenha de empregar seus mecanismos de repressão. Que, evidentemente, também deverão atuar em conformidade com as regras legais que disciplinam seu modo de atuação. Fora dos quais, também estariam agindo na ilegalidade.
 

 


[1]Constituição Federal: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares...

 
[2]Constituição Federal - Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. § 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
 
[3]Lei Complementar n° 97/99 – Art. 1o As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Parágrafo único. Sem comprometimento de sua destinação constitucional, cabe também às Forças Armadas o cumprimento das atribuições subsidiárias explicitadas nesta Lei Complementar.
...
Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
...
§ 2o A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal.
§ 3o Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)
§ 4o Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3o deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)
§ 5o Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins.(Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004)...
[4] Lei Complementar n° 97/99 –  Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
...
§ 7o  A atuação do militar nos casos previstos nos arts. 13, 14, 15, 16-A, nos incisos IV e V do art. 17, no inciso III do art. 17-A, nos incisos VI e VII do art. 18, nas atividades de defesa civil a que se refere o art. 16 desta Lei Complementar e no inciso XIV do art. 23 da Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral), é considerada atividade militar para os fins do art. 124 da Constituição Federal. (Redação dada pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
 
Constituição Federal – Art. 124. À Justiça Militar compete processar e julgar os crimes militares definidos em lei.
[5] William S. Lind, Colonel Keith Nightengale (USA), Captain John F. Schmitt (USMC), Colonel Joseph W. Sutton (USA), and Lieutenant Colonel Gary I. Wilson (USMCR), "The Changing Face of War: Into the Fourth Generation", Marine Corps Gazette, October 1989.
[6] Constituição Federal:art. 5°... XLVII - não haverá penas:a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX...
Código Penal: Art. 25 - Entende-se em legítima defesa quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão, atual ou iminente, a direito seu ou de outrem.
[7] ZANOBINI, Guido apud MADEIRA, 2000, p. 15